김행범 부산대 행정학과 교수가 9월 10일 초대 '공공선택학회'(Korean Public Choice Association) 회장에 취임한다. 임기는 2년이다.

공공선택학은 정치를 경제학적으로 분석하는 것으로, 경제를 정치논리로 해석하는 마르크스 식 유형의 정치경제학과 달리 공공선택학이야말로 진정한 정치경제학이라는 주장이다.

공공선택학회는 안동대 무역학과 이성규 교수를 중심으로 뜻 있는 20명의 발기인이 참여하여 탄생하게 되었으며, 학회 소재지는 안동대 무역학과 이성규 교수 연구실이다.

창립식은 9월 10일 오후5시 이성규 교수 연구실에서 코로나19 확산 방지를 위해 최소 인원만 참석하고 비대면 줌(ZOOM)으로 진행한다.

김행범 초대 회장은 서울대에서 행정학박사 학위를 받았으며, 부산대에서 지난 30년간 '공공선택론'을 강의하고 연구해 왔다. 또한 김 회장은 국내 '지대추구' 연구 전문가로 한국제도경제학회 부회장을 역임했다.

주요 저서로 《새 테마 행정학》(공저) 《정책학 : 이론과 사례의 통합》(공저) 《나쁜 민주주의》(공역) 《오스트리아 경제학파의 고급 입문서》(공역) 등이 있다.

취임사<전문>

My Choice, Your Choice, and Public Choice

김 행 범

(「공공선택학회」 초대 회장, 부산대학교 행정학과 교수)

Ⅰ

70여 년 전 어느 날, 박사학위를 받은 직후라 시간 여유가 좀 있었던 미국의 어느 한 청년이 시카고의 도서관 먼지 더미 속에서 한 북유럽 학자의 박사학위 논문을 발견한 순간 후일 사회과학에 엄청난 충격을 준 공공선택(public choice)의 과학을 형성하는 지적 여정이 시작되었습니다. 새 학문의 탄생은 기존 명제의 반복이나 맹종에서 나왔다기보다 천재의 자의적 열정에서 비롯되었습니다. 청년 제임스 뷰캐넌(James Buchanan)이 시작하고, 고든 털럭(Gordon Tullock)의 동역으로 결국 열매 맺어진 여정은 정치경제에 대한 기존 시각을 근본적으로 흔들어 놓았습니다. 그를 도와준 지적 선지자들도 있었습니다. 멀리로는 콩도르세를 비롯한 프랑스 혁명기의 수학자들, 가장 난해한 동화라는 ‘신기한 나라의 앨리스’를 지은 찰스 다지슨도 있었고, 비교적 근래에는 케네스 애로우, 덩컨 블랙, 앤서니 다운스가 있었습니다. 이 모든 토대적 인물들은 각각 상이한 시간과 공간에서 출현했다 사라졌지만 뷰캐넌과 털럭이 이들의 예지를 추리소설의 말미처럼 일거에 정교하게 연결하자 마침내 「공공선택‘학’」(The Public Choice)이란 새 학문으로 탄생했습니다.

그 후 이들의 연구는 윌리엄 니스카넨, 맨서 올슨, 윌리엄 라이커 및 오스트럼 부부 등이 조금씩 강조점을 달리하며 확장해 나감으로써 공공선택학은 주류인 버지니아 학파를 넘어 로체스터 학파, 블루밍턴 학파, 나아가 취리히 학파로까지 확장해 나갔습니다. 이리하여 이제 공공선택학은 ‘주류’ 경제학에 대한 한 경쟁적 접근방법(a rival approach)이 아니라 토머스 쿤(Thomas Kuhn)의 기준인 ‘새로운 패러다임’(new paradigm)에서 혹은 임레 라카토쉬(Imre Lakatos)의 ‘연구 프로그램’(research program)이란 관점에서 하나의 정상과학(normal science)으로 확실히 자리 잡았습니다. 따라서 Public Choice를 공공선택론이 아니라 공공선택「학」으로 부르고 싶습니다. 과연 이 학문의 정체는 무엇일까요?

가장 간명히 말하면, 공공선택학은 ‘정치를 경제학적 방법으로 분석하는 것’입니다. 인류가 국가를 만든 이래로 모든 정치작용에 대한 수많은 해석과 설명이 있었지만 대개 정치를 공공복리를 달성하는 고아한 기술로 이해함에는 거의 일치했습니다. 거기에는 정치를 위대한 공익 달성 기제로 보는 그릇된 낭만, 그런 임무를 감당한다고 자처하는 정치인의 기만, 그 비유, 희망 및 편린적 사실을 서술함을 과학으로 알고 수세기 동안 이에 자족해온 사회과학자들의 태만이 함께 지배하고 있었습니다. 그러나 이제 공공선택학은 “낭만 없는 정치”(Politics Without Romance)의 민낯을 낱낱이 드러냅니다. 이제서야 민주적 의사결정은 가장 정직하고 정확하게 설명되기에 이릅니다.

공공선택학은 이를 위해 (1) 방법론적 개체주의, (2) 합리적 경제인 및 (3) 교환으로서의 정치라는 세 가지 전제를 세웠습니다. 첫째 및 둘째 전제는 자유주의를 연구 어젠다로 오래 천착해 온 ‘오스트리아학파’(Austrian School)와도 공유하고 있습니다. 물론 차이점도 있습니다. 예컨대, 오스트리아학파가 공적 의사결정 및 그 집행의 주역인 정부의 필연적 실패를 그들이 가진 지식 부족 때문이라고 보는 반면에, 공공선택학은 정부 주체의 목적함수가 공익 달성이라는 선언된 동기와 사익 추구라는 실제적 동기의 불일치 때문이라고 보았습니다. 그럼에도 두 학문 간에는 상당한 연계성이 있습니다. 뷰캐넌의 ‘고전적 자유주의를 구하기’(Saving the Soul of Classical Liberalism)가 자유주의 진영이 매우 귀중히 여기는 선언으로 인정받고 있다거나, 공공선택학 및 오스트리아 학파의 멤버십이 많이 중첩됨은 이 때문입니다. 이 점은 공공선택학이 단지 정치 현상을 과학적으로 설명한다는 기능적 이유를 넘어 어떤 규범적 가치 정향을 가짐을 시사합니다. 그것은 개인의 자유를 증진하는 정치철학과 관련되어 있습니다. 둘 다 작은 정부를 지향합니다. 무지한 좌파 일부가 뷰캐넌이나 하이에크를 가끔 ‘극우’(極右)라 몰아붙이지만 본래 극우란 국가주의(Etatism)에 토대하는 것이므로 국가의 비효율성을 공격하며 누구보다 개인을 열렬히 강조하는 공공선택학자 및 오스트리안을 그리 분류함은 글자 그대로 극히 바보같은(극우 極愚) 평가입니다.

Ⅱ

우리의 삶은 선택의 연속이고, 모든 결정이 곧 선택입니다. 사회과학을 게임이론 및 신고전파 경제학과 같은 ‘선택의 과학’(science of choice)과 정치학, 행정학, 심리학과 같은 ‘통제의 과학’(science of control)으로 나눌 수 있습니다. 허버트 사이먼(Herbert Simon)은 ‘제한된 합리성’(bounded rationality)이란 개념을 창안함으로써 선택의 과학과 통제의 과학 간의 ‘학제적 이론’을 구축했습니다. 그는 인간의 선택에 영향을 주는 결정적 요인으로 의사결정자의 인지능력 제약을 들었습니다. 반면에 뷰캐넌은 인간의 선택에 개인의 인지적 국면보다 어떤 외부 제도(institution)가 영향을 주는 국면을 더 주목했습니다. 제도, 그것도 물리적 제도가 아니라 ‘규칙’(rule)이라는 추상적 제도를 중시한 점에서 공공선택학은 신제도주의(New Institutionalism), 그중에서도 ‘합리적 선택 제도주의’의 예로 분류되기도 합니다.

뷰캐넌은 우선 사적 선택과 공공 선택이라는 두 가지 선택을 암암리에 구분하였습니다. 전자는 개인이 자신의 사적 삶에 대해 내리는 결정이고, 후자는 공적 영역에서 내리는 선택인데, 예컨대 어떤 규제정책을 만드는 결정을 말합니다. 전자는 재화(goods)를 거래하며, 후자는 규칙(rule)을 거래합니다. 전자의 영역이 클수록 바람직합니다. 다음으로, 이제 공공선택 영역에 국한해 놓고 보면 그 안에도 두 개의 상이한 선택이 있습니다. 곧 (1) 우리가 민주주의 과정에서 통상적으로 목도하는 것으로 특정 정책이나 법을 선택하는 것(‘헌법 이후의 선택’)과 (2) 그러한 ‘규칙을 정하는 규칙 자체’를 선택하는 것(‘헌법 이전의 선택’)입니다. 전자는 기존의 정치학, 법학, 행정학 등에서 익히 다루어 온 익숙한 것이지만, 후자는 공공선택학이 가르쳐 준 특유한 지혜입니다. 여기서 뷰캐넌은 개별 규칙의 내용보다는 규칙을 정하는 규칙, 곧 “헌법”(constitution)이라 부르는 근본 규칙을 어떻게 합의할 것인가를 더 중시합니다. 여기서 헌법이란 특정한 실정 헌법이 아니라 공적 의사결정에 관한 최고 규칙이란 추상적 의미입니다.

공공선택론자들은 시장에서 일어나는 사적 선택과는 다른 공공 선택을 그 연구 어젠다로 삼지만, 시장 속 선택이 주는 장점을 공공선택 속에 원용하고자 하였습니다. 그들은 시장 속 사적 선택은 본질적으로 투표로 비유하면 ‘만장일치(unanimity)에 의한 결정’임을 파악했습니다. 예컨대, 경쟁이 일어나는 시장 안에서 한 제품에 대한 가격은 동일하며, 만약 이보다 조금이라도 싼 가격이 제시되면 모든 구매자들은 그리로 다 옮겨갈 것입니다. 이는 그 낮은 가격에 모든 구매자들이 표를 던진, 곧 만장일치로 합의한 것과 같습니다. 여기서부터 뷰캐넌의 예지가 빛을 발했습니다. 먼저, 공공 선택의 영역에 사적 선택의 기제를 도입하는 묘안으로 규칙의 규칙인 “헌법의 선택”에서 ‘만장일치에 의한 합의’를 도입하고자 했습니다. 만장일치로 헌법이 합의되고 난 뒤에 그 헌법이 위임한 다양한 정책 및 입법의 결정단계에서는 굳이 만장일치 규칙이 아닌 다양한 규칙을 적용합니다. 결국, ‘헌법적 규칙 선택’ 단계에서는 만장일치로, 그리고 그 헌법에 의해 제약받는 구체적인 ‘특정 정책 및 입법의 선택’ 단계에서는 만장일치가 아닌 ‘최적 투표규칙’을 적용한다는 것입니다.

이러한 2단계 선택 및 헌법 이후의 선택과 헌법 이전의 선택을 분별한 것은 오래전 스웨덴의 빅셀(Knut Wicksell)이 직면했던 딜레마를 해소하면서도 ‘헌법 선택’에 필요한 만장일치의 규범성과 후속 정책결정의 현실성을 포용한 지혜였습니다. 이 논증 과정에 대한 일련의 독창적인 영감이 공공선택학의 한 핵심 각론인 “헌법적 정치경제론”(Constitutional Political Economy)을 구성합니다. 이 과정에서 전개한 그의 ‘불확실성의 장막’(veil of uncertainty)이란 개념 틀은 후일 존 롤스(John Rawls)의 논리적 토대인 ‘무지의 장막’(veil of ignorance)보다 저 정교했습니다. 사이먼이 인간의 선택 행위에 대한 인지적 제약을, 뷰캐넌은 헌법적 제약을 규명한 창의성은 각각 노벨상으로 보상받았습니다. 인간에게 선택이 중요한 이상 그 선택을 제약하는 요소를 연구한 것들은 당연히 매우 귀중한 업적이었으니까요.

Ⅲ

헌법 합의의 논증이 뷰캐넌의 헌법적 정치경제론을 낳았다면, 그 헌법 합의 이후 하위 정책결정의 논증은 털럭의 ‘지대추구론’(Theory of Rent Seeking)을 낳았습니다. 이제 헌법 규칙이 선택되고 나아가 그 제약 하에서 특정한 입법 및 정책이, 예컨대, 과반수 규칙(majority rule)에 의해 결정될 것입니다. 그런데 이런 입법 작용 또한 순전히 공익을 위하기보다 정치인 및 관료의 사적 이익을 위한 과정으로 이해하는 공공선택학자들은 정부가 사적 주체들에게 매수되어 그들의 사익을 옹호하는 입법을 산출하는 현실을 적발했습니다. 애덤 스미스(Adam Smith)는 치안, 사법 및 일부 공공재 공급이란 극히 한정된 역할만을 국가에게 맡겨야 한다고 보았습니다. 그러나 민주주의 하에서는 오히려 그렇게 제쳐 둔 국가 영역 또한 이기적으로 사익을 추구할 수 있는 절호의 기회임을 정확히 드러낸 것은 바로 공공선택학자, 특히 고든 털럭의 공로입니다. 그가 창안한 “지대추구”(rent seeking)는 미국 공공선택학회 학술지인 『Public Choice』의 게재 논문들 중 가장 많은 비중을 차지하는 단일 어젠다가 되었습니다. 그런데 지대추구 이론을 확립하던 초기에 털럭은 과거 한국 정부의 비리를 예로 들며 논증을 시작했습니다. 부끄러운 일이지만 한국이 공공선택학의 발전에 괴이한 방식으로 ‘기여’한 셈입니다. 그 점은 이제 우리 공공선택학회가 오히려 지적 사명감을 높이는 한 재료가 될 수도 있겠지요. 이상은 학문적 시조인 뷰캐넌과 털럭을 중심으로 공공선택학의 연구 프로젝트를 개관한 것입니다. 그러나 이 밖에도 공공선택학은 전통적으로 집중해 온 투표이론, 관료행태에 관한 연구, 정치적 경기순환론, 정당 행태의 분석, 입법과정의 분석, 법의 경제학 등 거시 및 미시 영역에서 많은 진전을 이루어 왔습니다.

연구실 안에서 선택의 원리들을 열심히 연구하는 학자들이 붙잡고 있는 연구 프로젝트 자체가 외부의 거대한 정치작용의 영향을 받고 있음을 간과하면 안 됩니다. 드론을 통해 확인해보면 그들의 연구실은 사실 물에 떠 있는 이동 주택 속 작은 공간일 뿐이고, 외부의 거친 정치 해류가 이 수상 가옥의 위치를 더 많이 좌우하고 있음을 분명히 알아야 합니다. 경제 장관이 개인적으로 시장경제주의자일 수 있지만, 좌파 대통령 하에선 오히려 황당한 좌파 경제정책의 주역이 되는 것을 자주 봅니다. 반(反)시장적 경제정책은 이를 산출한 정치적 환경을 간과하고 정책 자체만 보고 그 비용편익분석 계산에 골몰하는 도구주의 시각으로는 정확히 설명될 수 없습니다. 그것은 오늘날 주류 경제학이 그 본유의 의미를 상실하고, 설명 및 처방에 늘 실패하는 것과 깊은 관계가 있습니다.

경제 현상이 정치와 밀접히 연관되는 엄연한 현실에서 공공선택학이 우리에게 준 또 다른 의미는 “진정한 의미의 정치경제학”(Real Political Economy)을 회복한 점입니다. 우리가 흔히 ‘정치경제학’이라 불러온 것은 마르크스식 유형이었는데, 그것은 ‘경제를 정치논리’로 해석하는 것이었습니다. 거기서의 정치는 분석대상이 아니라 최종 독립변수인 물리적 힘이었습니다. 그러나 공공선택학이 따르는 정치경제학은 오히려 ‘정치를 경제논리’로 분석합니다. 그 정치라는 것마저 경제논리로 해석됨을 보여줍니다. 오늘날 케인지언을 이어받았다는 경제학은 그 신도들의 수(즉, 표)가 많다는 점에서 ‘주류’(main stream)의 경제학이라 불려왔습니다. 그러나 애덤 스미스로 출발했던 진정한 고전경제학은 사회주의의 지적 교만과 정치 외풍으로 왜곡되었고, 위기에 몰렸을 때 오스트리아학파에 의해 가까스로 보전되었고, 이어 공공선택학에 의해 진정한 의미의 정치경제학으로 회복되었습니다. 그런 의미에서 보면 ‘고전경제학 → 오스트리아 학파 경제학 → 공공선택학’으로 이어지는 흐름은 ‘본류’(main line)의 경제학이라고 불려져야 합니다.

Ⅳ

마지막으로, 공공선택학의 미래는 어떠할까요? 시장실패에 대응하는 정부실패(government failure)라는 관념은 공공선택학의 창안물이었고, 이 용어는 전통적으로 정부의 비효율성을 갈파해 오던 오스트리아학파에 의해서도 즉각 수용되었습니다. 공공선택학은 따라서 기본적으로 사적 선택이 공공 선택의 영역보다 더 커지는 것을 지향합니다. 공공선택학이라는 학문이 진정 성공을 이루는 시점에 도달한다면 거기서 정부는 매우 필수적 혹은 사적 영역보다 더 효율적인 일부 기능만을 담당하는 작은 모습일 것입니다. 이는 마치 자신의 경작지가 작아지기를 원하는 농부처럼, 공공선택학은 자신의 지적 논리가 적용되는 영역이 줄어들기 원하는 매우 보기 드문 학문인 셈입니다.

그러나 당장은 날로 커지는 레비아땅(Leviathan) 국가 시대에 그 작용을 정확히 해석하고, 그것을 과학적으로 설명하며, 나아가 올바른 처방을 모색하는 공공선택학의 지식이 매우 절실합니다. 우리의 지적 산물의 교환은 빅셀의 지혜와 뷰캐넌의 만남처럼 우연히 일어나기보다는 생각의 시장(marketplace for idea), 곧 ‘학회’(association)에서 이루어짐이 가장 바람직합니다. 그 지식 공동체는 경제학이 주류가 되어야 하지만, 그것만으론 정치경제학이라는 본유의 취지에 맞지 않으며 정치학, 행정학, 사회학 및 철학 등이 합세하는 학문적 콜라보(collaboration)가 있어야 합니다. 이 필수 구성요소가 누락 혹은 왜곡되면 그 지식 공동체나 학회는 대개 실패합니다.

지금 우리 주변에는 공공선택학에서 이미 훌륭한 성과를 보였거나 그럴 역량이 있는 분들이 많이 있습니다. 또 공공 선택에 거룩한 호기심을 갖는 분들도 많이 있습니다. 이런 분들은 모두 「공공선택학회」라는 시장으로 나오길 소망합니다. 학문공동체는 타는 장작불 더미가 될 때 가장 바람직합니다. 그것은 곧 남에게 태워지는 것과 또 부지 중 자신이 남을 태우는 것이 분간이 안 되는 지경에 이르는 것입니다. 강호 제현이 우리의 연구 모임에 들어오기를 기원합니다. 공공 선택의 연구는 공공선택학회에 참여하겠다는 당신의 책임있는 사적 선택으로부터 시작합니다. 학문 경력의 다소를 불문하고, 신중함의 족쇄를 그저 던져버리고, 당장 이 모임에 참여하여 지적 모험 및 시행착오를 함께 겪기를 초대합니다. 무모함보다 더 강력한 학문적 동력이 또 무엇이겠습니까?

2021년 9월 일

지난 30년간 공공선택학을 사랑하고 가르치고 연구한

김행범 씀

2021-09-09 16:39:29 / 김태동 기자(tdongk@ugn.kr)

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